（来源：经济观察报）

一项影响中国货运结构（gòu）的政策正在不断推进中，它（tā）力图（tú）扭（niǔ）转早（zǎo）在2008年（nián），甚至（zhì）更早以前形成的（de）公路与（yǔ）铁路运输（shū）比例失衡的问（wèn）题（tí）。

7月2日，国务院新闻办公室召（zhào）开（kāi）国务院政策例行吹风会（huì）。交通（tōng）运输部副部长刘小明（míng）在会（huì）上抛出了（le）一个（gè）庞（páng）大的货（huò）运结构（gòu）调整计划：三年后（hòu），中（zhōng）国（guó）将实现全国铁路货运量（liàng）较2017年增（zēng）加（jiā）11亿吨，水路（lù）货运量（liàng）较2017年增加5亿（yì）吨，沿海港口（kǒu）大（dà）宗（zōng）货物公路运（yùn）输量减（jiǎn）少4.4亿吨（dūn）的目标。

仅仅（jǐn）一（yī）天后（hòu），即7月3日，国务（wù）院（yuàn）公开发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，其（qí）中对中（zhōng）国运输结构调整的目标进行了更（gèng）细致的拆解：2018年（nián）年底前，沿海主要港（gǎng）口和唐山（shān）港、黄（huáng）骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输（shū）；2020年（nián）采（cǎi）暖季前（qián），沿（yán）海主要港（gǎng）口以及（jí）唐山港（gǎng）、黄骅港的（de）矿（kuàng）石、焦炭等（děng）大宗货（huò）物（wù）原则上主要改由（yóu）铁路（lù）或（huò）水路运输。

这一从大气污染治（zhì）理为（wéi）出发点，以港口集疏港（gǎng）运输（shū）方式为着力点，意图将一部分大（dà）宗商（shāng）品（pǐn）运输（shū）由（yóu）公路转（zhuǎn）为铁路的政策（cè）被称为（wéi）“公转铁（tiě）”。

必然趋势

2017年，人们已经在天津港见识（shí）到（dào）该（gāi）政策的（de）力度。当（dāng）年4月（yuè）天津港禁止（zhǐ）汽运煤集港（gǎng），此（cǐ）后（hòu）柴油车，甚至LNG（天然气）卡车均被（bèi）禁止入港进行煤炭运输。

一位天（tiān）津港（gǎng）相关人士对（duì）经（jīng）济观察报表（biǎo）示，在这（zhè）一政策落地（dì）后，大批（pī）相关货物开始向京津冀地区（qū）其它港口转移。但按照《行动计（jì）划》所列出的时间表，2018年年（nián）底后，这种转移将（jiāng）会越加困（kùn）难。

这项（xiàng）政（zhèng）策背后（hòu）隐藏着（zhe）一个巨大（dà）的命题：中（zhōng）国货（huò）运结构的调整。北京交通大学（xué）交通运（yùn）输学（xué）院副教授张（zhāng）晓东对（duì）经济观察报表示，改革（gé）开放后，铁路货物周（zhōu）转量呈波（bō）动性下（xià）降，是公路市场（chǎng）化改革、技术进步和向（xiàng）现（xiàn）代物（wù）流转型的综（zōng）合（hé）作用，而2008开始的（de）大规（guī）模基建投资则（zé）加速了这一进程。

另一位研（yán）究者，北京交通大（dà）学经济管理学院教授赵坚则为（wéi）经济（jì）观察（chá）报提供了一（yī）组数据，中国铁路货运周（zhōu）转量占市（shì）场份额大约20%左右，美国则为40%多（duō）。在赵坚看来，从（cóng）货物运输结（jié）构（gòu）角度考量（liàng），增加铁路货运，推动货物从公路流向（xiàng）铁路是必然趋势（shì）。

这一现象出（chū）现的原因（yīn）是复杂的，但是铁路货运运力不足是其（qí）中之（zhī）一。短板（bǎn）能（néng）否在短时（shí）间内补（bǔ）足（zú）依然是个问题，一（yī）些港口人士已经表现出（chū）担（dān）忧——中国一些港口公路运输占比超（chāo）过4成，短时间内铁路运（yùn）力能否负担如此大量（liàng）的货物运输（shū）需求转移？“毫（háo）无疑问，达成（chéng）三年目标的难（nán）度（dù）是巨大（dà）的（de）”，张晓东对经济观察报表（biǎo）示。

胡子物流集团董事长（zhǎng）李乃龙敏锐察觉（jiào）到（dào）了“公转铁（tiě）”大潮（cháo）袭来的信号（hào），在不（bú）到一个月的时间内，李乃龙发（fā）现国务院以及多个部委针对“公转铁”、“运输结构调整”的（de）四次发（fā）声，由此，他认定“公转铁（tiě）”已（yǐ）经是必然的趋势。

胡子物流集团位于河北唐山市，在这里有中（zhōng）国北方重要的港口之一唐山港（gǎng）。2017年，包括京唐港区、曹妃甸港区两个港区（qū），唐山港共（gòng）计完成货物吞吐量5.7亿吨，其中煤炭吞吐（tǔ）量1.77亿吨（dūn），矿石吞吐量2.47亿吨。

唐山港（gǎng）是继（jì）天津港后（hòu）第二个对（duì）“公转铁”采取（qǔ）强力措施的港口，在2017年8月（yuè），唐山市政府发布了《关于停（tíng）止唐山港煤炭汽运集疏港（gǎng）的通知》，通知中要（yào）求8月15日起，唐山港全面停止接收煤炭汽车集（jí）港（gǎng）运输，从9月（yuè）30日起，唐山港也（yě）将全（quán）面停止煤炭汽车疏港运输。

李乃龙（lóng）对经（jīng）济观（guān）察（chá）报（bào）表示，目前柴（chái）油车已经（jīng）无法进入港区进行煤炭集疏（shū）港，只能用LNG（天然（rán）气）卡车进（jìn）行运输。同时，矿粉（fěn）的公（gōng）路运输也进（jìn）入（rù）了（le）监管的范围，尽管还（hái）未采用禁止入港（gǎng）这样强力的措施（shī）。

在（zài）目前的阶段，LNG卡车运输的成本还要低于传统柴（chái）油（yóu）车的成（chéng）本，但是由于天然（rán）气价格具有较大（dà）的季节波动性（xìng），下半年天然气的价格有可能出现较（jiào）大幅度的上涨。

胡子物流集团此前是一家（jiā）第三方公路运输企（qǐ）业，从2014年起（qǐ），这家（jiā）公司开始向车（chē）货匹配（pèi）、无（wú）车承（chéng）运人方向转型，目（mù）前平台内有（yǒu）超过1万家会员和车辆。察觉到政（zhèng）策的（de）力度后，李（lǐ）乃龙（lóng）开（kāi）始引导平（píng）台内的会员不再（zài）添（tiān）置新的柴油车（chē），而是（shì）向LNG、新能源车（chē）辆方向进行投（tóu）入（rù）。

李乃龙认（rèn）为中国公路货运占比过高的问题必然会被转变，再进（jìn）行柴油（yóu）车投入没有出路。

这种货物（wù）从公路转向铁路的（de）进程正（zhèng）在沿海（hǎi）多个（gè）港口蔓延，一位连（lián）云港相关人士向经济观察报（bào）提供（gòng）了（le）一组数据，在（zài）今年上半年，连云港铁路集疏港所（suǒ）占（zhàn）比重较2017年已经增加了15%左右。

按照（zhào）该人士（shì）的介绍，这种增长（zhǎng）的原（yuán）因来自（zì）于多个方面，不仅包括中长距离货物的（de）自然增（zēng）长，也包（bāo）括铁（tiě）路、港口（kǒu）对“公（gōng）转铁”政策（cè）的不断推动。

比如，此前由连云港运往（wǎng）徐州的（de）货（huò）物大部分采用（yòng）公路运（yùn）输，但是目（mù）前由于上海（hǎi）铁路局采用了政策引导的形（xíng）式，让至徐州的（de）大部（bù）分货物转（zhuǎn）向了铁路（lù）运输。

天津港（gǎng）样板

在整个“公转（zhuǎn）铁”政策成型的过（guò）程中，天津港是一个重要节点，同时也是（shì）采取措施力度最（zuì）强（qiáng）的（de）港口。

2016年12月至2017年年初，突然袭来的重（chóng）度（dù）污染（rǎn）天气让（ràng）各级政府启动了一（yī）系列（liè）环保应急（jí）措施（shī），其中天津市（shì）采取的一项措施即为暂停天津港的（de）各项（xiàng）货运业务，最初这一（yī）措施执行期为一周左右（yòu），此（cǐ）后又根（gēn）据污染（rǎn）状况再次执行。

张晓东对经济观察报表示，这一针对港口货运的临时措施（shī）让政（zhèng）策制定者（zhě）察觉到（dào）港（gǎng）口物（wù）流管理对于大气污（wū）染治（zhì）理的重要作用。

中国港口货（huò）车集疏（shū）港多（duō）采用柴（chái）油车，这（zhè）种车辆的（de）污染物排放（fàng）大约为铁路（lù）的7-10倍左（zuǒ）右。2018年5月，北京市环保局公布了新一轮污染源解析结果（guǒ），结果显示北京市全年PM2.5主要来源中本（běn）地（dì）排（pái）放占三分之二，现阶段本地排（pái）放贡献中，移动源贡献率位列首（shǒu）位，而在移动源中在京行驶的柴油车贡献最大（dà）。

赵坚对经济观（guān）察报（bào）表示：“公转铁政策推动的基本逻辑（jí）还是为了环（huán）保（bǎo）考（kǎo）虑，目前在京津冀区域移（yí）动污染源排放已经成为造成PM2.5污染的主要原因（yīn），推动（dòng）“公（gōng）转铁”将会有效降低大气污染”。

在（zài）天津港（gǎng）临（lín）时措施（shī）采取一个月后，即2017年2月，原环保部、发改委等多个部门便公布了《京津冀（jì）及周边（biān）地（dì）区2017年大气污染防（fáng）治工（gōng）作（zuò）方案》，该（gāi）方案要求天津港在该年7月底前（qián）不再接收柴（chái）油货车运输的集港煤炭。9月底前，天津、河（hé）北（běi）及环渤海（hǎi）所有集疏港煤炭主要由铁路运输，禁止环渤海港口接收柴油货车运（yùn）输的（de）集疏港煤炭（tàn）。

上述天津港人士对经（jīng）济观察报表示，天（tiān）津（jīn）市对于这（zhè）一政（zhèng）策执行力度很强，实际上提前达（dá）成了方案的要求，在4月底包括LNG在内的货运车（chē）辆（liàng）就已经被（bèi）禁止进入（rù）天津港进（jìn）行集疏港运输。

吞吐量骤降（jiàng）

天（tiān）津港（gǎng）的严厉措施（shī）落地已经超过1年，这一（yī）措施的影响还在（zài）不断释放。上述天（tiān）津港人士对经济（jì）观察（chá）报表示，今（jīn）年上半年（nián）天津港（gǎng）煤炭及相关（guān）制品（pǐn）吞吐（tǔ）量相较（jiào）于2017年同期下滑了20%左右。

按照天津港2017年年报显示，2017年（nián）天津港（gǎng）煤炭（tàn）及制品（pǐn）吞吐量同（tóng）比下滑（huá）30.15%。年（nián）报信息（xī）显示，天津港于2017年4月底停止接收公路运输煤炭，集疏（shū）港（gǎng）煤炭全部由（yóu）铁路运输（shū），这（zhè）种（zhǒng）下滑是由于（yú）“受货源（yuán）发货地和（hé）天津港铁路疏运（yùn）条（tiáo）件、能力以及（jí）铁路发（fā）运量的限制（zhì）”。

铁路运力正在成为“公转（zhuǎn）铁”大策中一（yī）个绕不开的节点（diǎn）。

上述连云港人士为经济观察报提供了一组数据，连（lián）云港铁路装车量在2008年后曾经最高（gāo）峰达到（dào）日装车近3000车，而（ér）目前日均装车（chē）量大（dà）约为1800车，大约为11万吨，而按（àn）照（zhào）2017年连云港（gǎng）年吞（tūn）吐量（liàng）2.28亿吨计算，日均吞（tūn）吐量约为60万吨，两者还存在较大的差距。“这只（zhī）是一（yī）个粗略的测算。连云港的运输配（pèi）比（bǐ）大约是公路（lù）40%、铁路30%、水路（lù）30%。如果按照（zhào）目前的铁路运（yùn）输能力，很难完（wán）全负担“公转铁”的任（rèn）务。”该（gāi）人（rén）士（shì）对经济观察（chá）报表示（shì）。

由于陇海（hǎi）线的存在，连（lián）云港（gǎng）是中国铁路运力较为充分的港口之一，其他港口的情况可能更为紧迫。上（shàng）述天津港人士对经济观察报表（biǎo）示，由于没有干线（xiàn）铁路接（jiē）通，天津港的铁路运力（lì）占比尚（shàng）不足30%。目前天（tiān）津港也正在推动一系列（liè）铁路配套设施的建设——一些中国港（gǎng）口在（zài）建立之（zhī）初（chū），就是围（wéi）绕公路运输（shū）主导的思（sī）路进（jìn）行基础设（shè）施建设的，这也（yě）意味着这些港口需要重新转换思路。

不仅仅（jǐn）是港口方面的运输需求，如（rú）果要减少成本——如果铁路无法（fǎ）直（zhí）通部分大型钢铁（tiě）企业（yè），“公转铁”后（hòu）这（zhè）些企业（yè）将面临（lín）铁路到（dào）厂区的二次装卸问题——一（yī）些大型企业（yè）也必须（xū）要重新考虑铁路接入厂（chǎng）区（qū）的计（jì）划。

制约铁路（lù）运力的因素主（zhǔ）要来（lái）自两个方面，一方面是（shì）基础设施（shī）建设，即在港口铁路规划之初的（de）运力设（shè）计情况；另一方面则（zé）指向了铁路总公司，一位港口人（rén）士对（duì）经济（jì）观察报（bào）表（biǎo）示，在既定的线路上（shàng），能够有多（duō）大的运力最后还得取决于铁路总公司、地（dì）方铁路部门能够给安排多少车（chē）辆。

种种的难题，最（zuì）终都将摆（bǎi）在中国铁路总公（gōng）司的（de）面（miàn）前。

运力提升计划

在最近的一段时间，中国（guó）铁路设（shè）计（jì）集团变得格外繁忙。

作为铁路总公司旗下唯一直属（shǔ）管理的国家综合（hé）甲级勘察设计企业（yè）集团，中国铁路设计集团从今年年初开始陆续参与到唐山港区的整体疏港设计、丹（dān）东港、大连港等“公转铁”运（yùn）输方（fāng）案的前期规划（huá）和研究等（děng）多个港口项目中（zhōng）。

这仅仅是铁（tiě）路部门（mén）为（wéi）“公转铁”所（suǒ）做的（de）准备之一，多个地方（fāng）铁路公司均在为提升铁（tiě）路运力，推动“公转铁”寻找合适的方式。

北京铁（tiě）路局集团（tuán）公司北京货运中心市场营销负责人张书生对经济观察报表示，今年6月北京货运中心开通（tōng）了滦县（xiàn）东、承德-大红门的（de）建筑砂石骨料班列，目前隔（gé）日开（kāi）行一列；下一（yī）步（bù）将会从确保集装（zhuāng）箱数量和（hé）集装箱专用平（píng）车上加大力度，为推动管（guǎn）区内砂石运输向铁路转移（yí）提供运力（lì）支撑。未来还（hái）将继续对接（jiē）运输需求，分点建立砂（shā）石料储运发送基（jī）地、卸车（chē）基地（dì），推动货（huò）场更新改（gǎi）造，加（jiā）强配备装（zhuāng）卸（xiè）车设备。

在《打赢蓝天保卫（wèi）战三年行动计划（huá）》向公众发布（bù）一天之后，即（jí）7月4日，铁（tiě）路总公司官网披露（lù）了《2018-2020年货运增（zēng）量行动方（fāng）案》，这（zhè）份方案试图为三年后全国（guó）铁路（lù）货运增长30%的（de）目标提供支撑——按照铁总（zǒng）官网披露的信息，为落实（shí）铁路货运增量三年行动方案，铁路（lù）总公司制定了详细的时间（jiān）表（biǎo）、路线（xiàn）图和配套措施，确保货运增量（liàng）和运输（shū）结（jié）构（gòu）调整目标如期实现。

这（zhè）一方案涉及了（le）运输能力提（tí）升、物流（liú）成本降低（dī）、产品供给优化三个（gè）方面，其中涵（hán）盖了（le）对既有线路运力挖掘，也包括了扩大万吨重载列（liè）车的（de）开行范围及加大了对货车的购置。

按照（zhào）方案，2020年蒙西至华中铁（tiě）路投产后，中国将拥有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条（tiáo）万吨（dūn）重载铁路通（tōng）道。

无（wú）论如（rú）何，这依然是一个艰难的（de）工（gōng）程。“长期以来，中国在铁路（lù）货运上的投（tóu）入都是不足的（de），现在是在（zài）补功（gōng）课”，张晓东（dōng）对经济观察报（bào）表示。

2008年以（yǐ）前，中国基建投资倾斜于高速公（gōng）路，2008年以后铁路（lù）投资快（kuài）速（sù）攀升，但主要集（jí）中于高铁，按照张晓东（dōng）的测算，每（měi）年（nián）在货运上的投入可能（néng）不足总投资量的10%。

多种社会层面的考量（liàng）又让“客转货”——停止一（yī）部（bù）分普通线（xiàn）路的客运功能，转为（wéi）以货（huò）运为主——的进程推进缓（huǎn）慢。

这种长期（qī）欠账能否在（zài）短（duǎn）期补上，还是（shì）个问题。尽管从2008年开始，张晓东（dōng）就一直在提倡推动中国货运（yùn）结（jié）构的改变，但（dàn）是目前三（sān）年内（nèi）完成“公转铁”的计划依（yī）然让张晓东觉得有点“太急（jí）了”。

一些港口正在（zài）推动新的方案以应对可（kě）能出现的运力（lì）不足。上述天津港人（rén）士对经（jīng）济观（guān）察（chá）报表示，目前天（tiān）津港（gǎng）正在（zài）推动一个无人驾（jià）驶新能源货（huò）车项目，与其他港口的（de）自动化车（chē）辆不同的（de）是，这项目不仅（jǐn）仅希望解决（jué）港区内的货物运（yùn）输，还（hái）希望解决从天津港至北京周边（biān）的货物运输问题，按（àn）照目前的测算（suàn），如果（guǒ）量产后，车辆的成本有可能压缩（suō）至100多万元。

改（gǎi）变一定会发生

“公转铁”的直接政策（cè）意图指向了大气污染的治理，但是隐藏在这（zhè）一政策背后的是数十年来中国货运结构乃至经济发展方式转（zhuǎn）变的广阔（kuò）图（tú）景。

上述连云港人士向经济（jì）观察报梳理了近年来港口货（huò）运（yùn）方（fāng）式的变化，其（qí）中一个极为关键的节（jiē）点（diǎn）是2008年——在（zài）上个世纪（jì）80年代前，连（lián）云港铁（tiě）路货运（yùn）曾经一度占（zhàn）比超过70%，此后，这一（yī）比（bǐ）例（lì）开始缓慢下降，直（zhí）到2008年（nián）。“2008年开启的一轮大规模投资让（ràng）包括钢铁、煤炭在内的大宗货物运（yùn）输量（liàng）快速增加，铁路的（de）运力又没有（yǒu）明显（xiǎn）提升，也就是从这里开（kāi）始，铁（tiě）路运输占比快速（sù）下降，公路运（yùn）输的（de）占比快速（sù）上升，并最终成为主（zhǔ）流”，该人士对经济观（guān）察（chá）报表示（shì）。

一（yī）个（gè）数据是，在（zài）2008年后由于（yú）货（huò）物（wù）大幅增长（zhǎng），连云港曾经在一天内请求车（货主向铁路报请装车的需求数）需求（qiú）6000车，但是当时承认车（chē）（铁路实际核准的计（jì）划数）也就1000车左右。

张（zhāng）晓东向经济观察报列举了美国、德国等多个国家的案例（lì）来（lái）阐述这个规律：许多工业化（huà）国家都曾经历过货运由铁路向公路摆动的过（guò）程，但最终又会出现（xiàn）一（yī）个铁（tiě）路货运回暖（nuǎn）的过（guò）程。“德国的铁路货运占比一度低至10%左右（yòu），最后经过一系（xì）列（liè）改革，铁路货运占比又开始逐渐回暖”。

在（zài）张晓东看来，与公路（lù）相比，铁路在（zài）中（zhōng）长途货运（yùn）、大宗商品货运上具有一定的比较优势，比如（rú）规模化（huà）成本、环保、时（shí）效等多个方面。只不过在相当（dāng）长的时间中（zhōng），由于基建投入、铁路改革推进进（jìn）度（dù）等多个方面因素的影响，这些比较优势（shì）被短暂的“扭曲了”，而现在确实（shí）是到了该修（xiū）复的时（shí）刻。

张晓（xiǎo）东对（duì）经济观察报表示，随（suí）着中（zhōng）国经济（jì）结（jié）构的转变（biàn），包括（kuò）煤炭在（zài）内的（de）多个种类（lèi）的大宗商（shāng）品峰（fēng）值已经（jīng）过去，货运需求（qiú）也很难（nán）再出现快速增（zēng）长的情况；高铁和（hé）高速公（gōng）路（lù）的建（jiàn）设高（gāo）峰（fēng）期（qī）也已经趋（qū）于（yú）尾声，货（huò）运（yùn）投入有余力（lì）加强，从（cóng）供需两端（duān），“公转铁”的政策有了推进（jìn）的（de）空间和基础（chǔ）。

尽管对于政策推进（jìn）的节奏（zòu）仍（réng）有多种观点，但（dàn）是所有的采访对象都认为，“公转铁”的形势已经到了必（bì）须要推进的时（shí）刻了。

数年前，李乃龙曾（céng）赴海外参观过（guò）美国的货运状况（kuàng），参观过程中，李乃（nǎi）龙已经察觉了美国货运结构与中国的巨（jù）大不同——美国铁路（lù）、水路运输主（zhǔ）导了整个大宗货（huò）物流通——以及这种不同所带来的种种便利和（hé）效率（lǜ）。

在（zài）那（nà）一（yī）刻，李（lǐ）乃龙就意识到了，改变一定会发生。